【行政强制执行】如何建构行政强制执行制度的几点思考当学者和立法、司法工作者抱着满腔的社会责任感，以为让法院承担更多的行政强制执行功能就会用司法的严谨程序和公正抵御行政机关可能的权力滥用，实现相对人在法治社会的权益和安宁时，另外一些学者则认为，良好的愿望未必一定出现我们希望的结果。除了上述中国目前行政强制执行的问题外，将行政强制执行权的多数交给法院的一个主要理由是用司法权来约束行政权，然则事实上，按照现行行政强制执行制度，绝大部分的行政强制执行权是被行政机关行使的，法院看似要强制执行大部分相对人未履行的行政决定，但殊不知，在行政机关执行的总量上，这只是很少的部分。例如，日复一日为数众多的行政强制措施的执行法院是从不染指的，而众所周知，相对人在这一领域的权利保护并未得到解决，即时强制也是又一个例证。行政强制措施和即时强制是公认的对相对人权益构成威胁且不易得到救济的领域。这就是说，我国目前的行政强制执行制度，并未因为法院执行一部分行政决定而真正限制了行政机关对行政强制执行权的滥用。针对上述诸多问题，笔者对我国行政强制执行制度的完善提出一些见解和构想。(一)明确行政强制执行权的设定建立行政强制执行权的设定制度，从源头上杜绝强制执行权的滥用。“权力法定”是公权力运行的基本原则。行政强制执行权回归于行政机关，绝不意味着行政机关能够自我设权。否则，相对人的权利将会遭到肆意侵犯。由于强制执行权在行政管理领域最为严厉，因而原则上只能由民意代表机关行使强制执行的设定权。在我国，由于行政管理领域众多，且最高国家权力机关又难以实施经常性立法，因而国务院也可以享有部分强制执行设定权。不过，鉴于《立法法》已经对限制人身自由的强制措施作出了严格的法律保留，因此，国务院只能行使对财产及行为的行政强制设定权。基于此，笔者建议，在《行政强制执行法(试拟稿)》中应明确规定:(1)法律可以设定任何事项的行政强制执行;(2)行政法规可以设定除限制人身自由以外的其它事项的行政强制执行;(3)其它任何形式的法律文件均不能自行设定任何事项的行政强制执行。2005年12月26日，十届全国人大常委会第十九次会议分组审议了行政强制法草案，该草案的制定无疑是我国行政法制建设进程中的一件大事。草案中一个最受关注的问题就是行政强制权的设定问题，包括行政机关和人民法院之间行政强制权的设定问题，也包括了行政机关内部的设定问题。行政强制法草案规定，实施行政强制必须有法律、法规依据，未经法律、法规授权，任何机关或者组织不得实施行政强制。法律已经设定行政强制的，行政法规、地方性法规不得对法律规定的行政强制措施的对象、条件以及方式的范围作出扩大规定。已经制定了法律，但法律中没有设定行政强制的，行政法规、地方性法规不得增设行政强制。(二)强调执行程序的完善“程序是法律的中心”。公正的程序不仅是解决现实纷争最有效的方式，也是解决权力滥用问题的有效途径。在这里，我们需要正视这样一个问题，就是行政机关存在可能滥用职权的状况，但并不因为行政强制执行权从行政机关转移到司法机关，滥用职权问题就解决了，问题的关键不在于把执行权的转移，而在于对行政强制执行权严格的程序控制和司法监督。所以，当前要设计一部执行程序较完善的法律。笔者以为，在程序的构建过程中应注意以下几点：完善行政强制执行程序。行政强制措施的程序应规定下列内容：行政强制执行的批准程序，先行告诫的期限，执行人员执行开始应说明理由，制作笔录，出具清单。人身强制的程序、即时强制的程序，执行的豁免、强制检查。规定查封扣押的适用条件。金融机构配合行政强制执行的义务和解冻的期限。行政强制执行的方式选择遵循比例原则，首选代履行或执行罚。代履行或执行罚不能达到执行目的的方可选择直接强制，直接强制的方式为划拨、拍卖等。还应规范制作执行决定书、送达、协助执行、中止执行、执行终止等，以及在何种情形下必须经由法院裁定后才可由行政机关前去执行的程序。事实上，行政机关严格遵循科学、合理的行政强制执行程序，再加上及时、有效的司法监督和司法救济、行政强制，执行活动的顺利有效地实现是完全可能的。(三)实施行政强制措施应当选择适当的行政强制方式，以最小损害当事人的权益为限度。在执行过程中，要求最小执行成本获得最大社会效益。如《行政强制法(试拟稿)》规定:“设定和实施行政强制，必须与不履行行政决定的行为，或者违法行为，或者紧急情况的事实、性质、情节、后果相当，兼顾公共利益与公民利益，采取适当方法，最小限度地损害当事人的权益。”世界各国法一般均作了如此规定。如法国行政法规定:“强制执行不是行政处理执行的唯一方法，而是行政处理执行的最后手段，只在没有其他执行方法时才采取。”(四)建立行政行为无效制度，保证相对人拥有合法的抵抗权。行政机关独自享有强制执行权之后，行政决定的内容就很容易得到实现。但是，如果行政机关据以执行的行政行为存在明显违法时，相对人是否可以对其执行予以抵制呢?回答是肯定的。事实上，这一抵抗就是行政行为无效的一种法律后果。众所周知，根据行政行为效力的一般原理，行政行为一旦作出且经当事人知悉后即具有公定力。在规定的期限内，当事人必须履行，否则行政机关将予以强制执行。不过，行政行为的公定力并不是绝对的，它也存在一定的界限。虽然这一问题在学理上尚存争议。但许多国家的行政程序法已经确认了行政行为无效制度，即当行政行为具有重大且明显的瑕疵或具备法定无效情形时，自始不发生法律效力，当事人可以拒绝履行。德国现行《联邦行政程序法》第44条即是最具代表性的立法例。我国《行政处罚法》第49、56条也规定，对于行政机关不出具有效罚款、没收单据的，当事人有权拒绝履行。不过，由于学界对行政行为效力的研究尚十分薄弱，因而行政行为无效制度的重要价值还未获得广泛共识。笔者认为，在我国建立行政机关自力强制执行体制之后，必须及时确立行政行为无效制度，保证相对人对一些重大而明显违法的行政行为享有拒绝履行权，从而合法地抵抗行政强制执行权的行使。(五)建立行政执行时效制度对相对人进行行政强制执行，应有一定的时间约束，使社会中的权利处于一种相对稳定的状态，不能无限制地执行下去，这不利于对相对人合法权益的保护，同时也不利于社会发展和稳定。我国没有执行时效的具体规定，但明确执行时效又是十分有必要的。因此，我们在立法过程中可以借鉴民法和刑事诉讼法中有关时效的规定，同时也可以借鉴其他国家和地区的一些做法。比如我国台湾地区就规定，执行时效为10年，即使已经开始执行，如果10年内没有执行完毕的，不再执行。(六)进一步完善行政强制执行的责任、救济制度，充分发挥司法机关的事后监督功能就我国目前而言，从执行主体上考察行政强制执行的救济制度时，要分类进行考察，一类是行政机关实施的强制执行，一类是申请法院强制执行。对上述问题，《行政执行法(试拟稿)》也作了规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的强制执行行为不服，可提出异议声明或依法申请复议或提起行政诉讼;对法院依申请作出的行政执行行为，可依法提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关或法院违法实施行政强制执行行为受到损害的，有权依法要求国家赔偿。”当然，从救济效果上来说，司法救济应当是首选的方式。而且，在行政强制执行体制改革之后，人民法院将从大量的非诉行政案件中解脱出来，从而能集中精力专司行政审判