1.行政系统中人格的刻意塑造行为。

行政权是一种大规模的权力，现代行政权的行使也只有较大规模的行政机构体系才能够完成。这一事实导致了行政权归属主体在日常行政权的行使中有两个方面的行为表现。一个行为是行政机构体系为完成行政管理事务而向行政权归属主体负责的行为，该行为可以说是行政机构存在的目的，只有这一行为才能证明行政机构体系存在的价值。以此论之，在此一行为范畴之中，行政权行使者只要是合法行为就是应当肯定的、是正当行为。合法与非法是判断此行为有效与否的唯一标准。第二个行为是行政机构体系为组建、完善自身而为的行为。在现代国家行政机构体系中相当一部分行为都属此类。如行政系统为向社会标榜自身存在的合理性而为的行为，通过政府组织法和公务员法对行政系统内部的管理行为等等。这一范畴的行为与行政权归属主体所确定的目标并无直接关系，其是否能够给社会、给行政权归属主体带来利益并无一个科学的鉴别标准。

就是说，通过合法与非法并不能确定该行为的真正社会意义。或许在第二类行为中，与法律规范不一致的行为能够带来社会效益，而合法行为并不一定必然带来社会效益，因为此行为本身与行政系统目标并不存在必然联系。事实上，正如英国行政管理学家帕金森讲的，行政系统都善于塑造自身的人格，包括扩大规模、包括巧立招牌、包括让机构层次升格等。④可以说，与行政权归属主体确定的目标相一致的人格塑造行为是正当的人格塑造行为。而脱离上述目标刻意的人格塑造行为则是变态的总体行为。我国行政机构中，刻意地对行政权行使主体塑造人格的行为是非常普遍的，其成了我国行政机构中的一个严重问题。行政机构的盲目升格、行政系统中机构名称的盲目变更都是具体表现。近年来我国行政机构以8.3%的速度剧增⑤的事实就是例证。此种刻意对人格进行塑造的行为与社会主义法制的总目标，与行政法制中的便民原则、精简原则、效能原则是完全的背反关系。必然阻碍着依法行政的实现。

2.行政机构运行中的纯程序行为。

在行政法制体系中，一般包括实体规范和程序规范两大类。⑥实体规范就是指对实体上的权利义务作出规定的规范，其所涉及的是一些实质性内容，有着具体的物质内容。程序规范是指对有关程序内容作出规定的规范，如行政行为如何履行，履行的环节、方式、具体的途径等。在二者的关系中，实体规范居于优先地位，它是程序运行的决定因素，如果说，程序是形式的话，实体则是本质。依行政法规范的上述类型，行政机构体系内运行行为亦可分为两类，即能够直接实现权利义务等法律中实体内容的行为就可以说是实体性行政行为;与法律中权利义务没有直接关系仅是形式要件上的行政行为就是程序性行政行为。实体行为是程序行为的前提条件，只有以实体行为为依据程序行为才具有意义。脱离实体行为的程序行为我们可以将其称为纯程序行为，这种行为就是行政机构运行中的一种行为变态。目前我国行政机构中为程序而程序，追求程序的独立价值的行政行为极为普遍。如高层行政机关的一个行政决策，本可以在短期内，以很短的时间予以执行，迅速作用于行政管理事态。然而，一些行政机关一味追求运行过程的完美化。在某省就曾发生了一个企业立项的简单事情，而前后经过了11个月，申请文件修改了300多万字，耗费纸张251.5公斤，经办人员行程2万公里的事件。⑦行政系统中纯程序行为的出现一是与立法的质量有关，二是与行政系统中机构和人员的素质有关。纯程序行为只注重了法律规则的形式方面，而忘却了法律规则的实质方面，是依法行政的又一障碍。

3.行政调控过程中的负控制行为。行政机构体系以对其之外的客观存在物发生作用为实现自身价值之根本。一方面，行政机构体系要对各种各样的社会事态发生作用，以完成对这些事态的管理。如行政机关管理经济事务的行为、管理文化事务的行为、管理科技事务的行为、管理有关政治事务的行为以及其他社会事务的行为。另一方面行政机构体系要对与处于相对一方的各社会成员的行为进行有效控制，以使其朝着健康的方向发展。行政机构体系的调控有两种情形，即正调控和负调控。正调控指如果各社会参与主体的行为表现与行政权的总体目标价值、与社会利益、国家利益发生冲突时，使其得到有效遏制，回归到正常状态。负调控是指社会参与主体的行为表现与社会利益、国家利益是一致的、而与一些行政机构实体的利益和意志不一致时，行政机构实体通过调控使其与自身保持一致的调控行为。

不可否认，行政权行使中，行政系统事态与社会事态有着经常的不一致，问题在于当这种不一致发生时，使前者适应、服从后者，还是使后者适应、服从前者。显然，依我国的国家性质，依行政权归属主体和行使主体的关系原理，行政系统意志应当无条件地服从国家意志和社会意志。但是，由于行政机构体系控制着国家行政权力，是调控行为实施的主体。一些行政机关利用此种有利地位使被调控的行为服从于自身的不正当意志、不正当利益。可见，负调控是违背法律原则的调控行为，从这个意义上讲，它必然阻碍着依法行政的实现。