信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或者依申请而向特定的个人或组织公开的制度。信息公开不光是作用于知晓行政机关的行政管理内容，更是民众对行政机关进行社会监督，参与公共事务管理的重要途径之一。

对于信息公开的公开主体，一直秉承着“谁制作，谁公开；谁保存，谁公开”。虽然《政府信息公开条例》有明确规定，但是实践中也存在制作主体和保存主体非同一行政机关，那是否行政机关会因此对行政相对人敷衍了事，相互推诿呢？这也是我们下面所要讨论的内容。

一、“制作”与“保存”主体的竞合

通常来说，在履行行政管理职责过程中从公民、法人或者其他组织获取的政府信息与保存的主体为同一行政机关。而对此进行申请信息公开则为一般行政公开的申请程序。

二、“制作”与“保存”主体的分离

行政机关在履行行政管理职能中所获取的信息，也可能包含由其他行政机关制作的信息，若公民对此信息进行行政公开，那么到底由获取并保存的行政机关还是由制作该信息的行政机关公开呢？

我认为，根据信息公开的公开原则、权利原则以及便民原则，不管是制作信息的行政机关还是获取并保存的行政机关，若行政相对人申请，就有义务对该信息进行公开。不管是从信息公开的本质出发或者是从行政相对人的角度出发，都是有利于方便相对人，提升政府公开透明度。也是为了防止行政机关在对于信息公开的申请相互推诿，造成相对人不必要的损失和公民对政府社会评价的降低。

但是，最高人民法院在《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中明确在“制作”与“保存”二者之间，更优先适用制作的行政机关来作为信息公开的主体，而“保存”机关则适用信息公开条例第二十一条第三款，向相对人说明“制作”主体的名称和联系方式。而在国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》也强调由制作机关的优先性。是从审查权限的角度出发，政府内部在对于确定某一个公开的行政主体，能够对其进行更好的把控，对该公开主体的上级行政部门也能更直接了当的进行监督，也避免了若相对人向两机关进行申请公开、复议、诉讼，造成公共资源、司法资源的浪费。这也深化了信息公开权利原则和公开原则。在司法实践中，最高院指导案例（2016）最高法行申1470号，法院认为在《政府信息公开条例》第十七条规定的保存公开机关，是指行政机关从公民、法人或者其他组织获取的信息，而非其他行政机关制作的信息。这也更加明确了制作机关作为公开主体。所以我赞同信息制作主体的优先性。

我国在法治道路上稳步前进，公众参与社会管理的积极性也在逐步提升，公民的法律意识不断提高。而作为公众参与、提升政府透明度的重要一环，信息公开程序和实体内容的完善的重要程度不言而喻。