土地征用是土地宏观调控的必须手段，在土地征用过程中产生的各种问题，需要依靠法律制度的完善来解决。其中，最重要的是征地造成的用地性质变化导致的土地价值的增长权属问题，这是由于地方政府在建设用地的强烈需求刺激下对集体所有土地的征用力度过度，导致的农民与开发商和政府之间的矛盾。土地征用的过程主要通过《土地管理法》中的相关规定进行约束，在有关土地制度的产权、使用、规划、收益、管理、征用农地等问题上，都有相关的详细规定。1、征用目的——公共利益重新界定我国《宪法》规定，国家土地征用的目的必须是为了“公共利益”的需要，而“公共利益”在《土地管理法》中被定义为“进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”的需要，在《土地管理法》第22条中又将“列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目”补充进符合“公共利益”的范畴。尽管有以上法规约束，但在实践中，“公共利益”的界定仍然是一个十分复杂的问题。即使是对于有法律规定的情况，如何辨别是否属于“经济、文化、国防建设、兴办社会公共事业”的需要，也存在界定难题，所以就出现了地方政府为了地方政绩和既得利益征地建立开发区招商引资、而非以社会公共利益为目的的情况。更何况实际上是为了企业商业目的项目，大量成为“列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目”。由于我国法律对征地条件的界定没有详细的规定，导致实践中滥用、故意曲解法律条款的情况比比皆是，造成了征地失控和耕地大量流失，这就需要通过完善土地征用法律制度和适当采用程序法的方法来解决。2、完善审批权限关于土地征用的审批权限其实已经有法律详细进行了规定。1982年《建设征用土地条例》第8条规定征用土地的审批权限：(1)征用耕地、园地1000亩以上，其他土地1万亩以上，由国务院审批;(2)征用直辖市郊的土地，由直辖市人民政府批准;(3)征用50万人口以上城市郊区的土地，由所在市人民政府审查，报省级人民政府批准;(4)征用其他地区耕地、园地3亩以上，林地、草地10亩以上，其他土地20亩以上，由所在县、市人民政府审查，报省级人民政府审批，在这些限额以下的由县、市人民政府批准。还规定：“一个建设项目所需土地，应当根据总体设计一次报批，不得化整为零。”审批权限的规定还见于《土地管理法》第45条：征用下列土地的，由国务院批准：(1)基本农田;(2)基本农田以外的耕地超过35公顷;(3)其他土地超过70公顷…，但是由于监督制度的不完善，土地征用审批制度就无法完全实施，审批权限的硬性规定，在现实操作中也没有严格执行，越权审批、瞒报漏报，以及化整为零的情况相当普遍，县、市和省各级都有。而且，由于上述“公共利益”界定不明确的问题，在审批过程中也容易遇到难以界定的困难状况，这就给误审、错审提供了可能性，也给一些企图利用法律漏洞谋取利益的不法分子制造了很大的机会。所以，完善审批制度，首先要通过各级人民政府加强对土地征用目的事前审查，严格执行《土地管理法》中的土地征用审批制度;其次，建立征地目的合法后审查的事后补救制度，在土地征用目的不合法时，通过被征用人向人民法院提起行政诉讼的方式，重新对征地目的的合法性进行二次审核;另外，对于难以界定的情况，采用召开听证会的形式，参考群众意见，进行决策。3、节约用地的规定与完善关于节约用地，法律上一直有着明确的规定：1982年《国家建设征用土地条例》第3条规定：“节约土地是我国的国策。一切建设工程，都必须遵循经济合理的原则，提高土地利用率。凡是荒地可以利用的，不得占用耕地;凡是劣地可以利用的，不得占用良田，尤其不得占用菜地、园地、精养鱼塘等经济效益高的土地。”“各地区特别是大城市近郊和人口密集地区，都应当按照土地利用规划，对各项建设用地严加控制”。1986年取代《国家建设征用土地条例》的《土地管理法》第36条规定，“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。”但是这些法规中的规定并不完善，虽然对节约用地的对象进行了明确，但对对象的空间和时间因素都没有进行详细的规定，于是因这些规定，就出现了“征而不用”、“多征少用”、“早征晚用”等利用法律漏洞牟取利益的现象。导致了近几年，浪费、滥用、囤积土地的现象愈演愈烈，治理以“开发区热”、“房地产热”和“人造景点热”为代表的严重问题，已经成为当务之急。所以，节约用地的实施，首先要完善节约用地法规的细节，只有在法律上严格规定了节约用地的具体细节和操作规范，才能从根本上杜绝利用法律漏洞谋利的问题;其次，加强中央对节约用地具体实施的监管，建立相应的监督机制，令法令法规起到切实的作用;另外，事后的治理工作也能起到亡羊补牢的作用，目前我国对于“开发区热”等问题的治理已经显现出成效。4、完善征用补偿标准与分配问题土地征用补偿法律的完善，关键在于补偿计算标准和补偿分配问题的完善。我国目前征地补偿标准主要参照1998年修正的《土地管理法》，第47条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费;征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍;其余由各地自行规定(李沛君，2004)。该条同时规定“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”而这种计算方法是计划经济时代的遗物，只是将标准适当调高，没有将市场因素加入公式计算，不但内容上无法体现市场的公平竞争原则，而且数额上也无法达到补偿失地农民维持生活标准的要求，扭曲了征地补偿的机理和目的。征地补偿的分配机制，根据《土地管理法》第49条规定“被征用的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用”。但是由于没有相应的监督机制进行保障，事实上，征地补偿费用使用管理十分混乱，乡、镇、村、组都存在着不同程度的截留现象，实际上分配到失地农民手上或者切实专款专用于失地农民的补偿寥寥无几。许多时候，征地费用经过集体经济组织的经营管理后，往往由多变少、变无，甚至变负、或者被挪作他用，不仅危害农村经济发展和社会稳定，还成为了滋生乡村干部贪污腐败的“温床”。所以，征地补偿问题的解决，首先要建立科学合理的补偿计算标准，从维护市场公正性和农民切身利益角度考虑，完善计算方法，提高补偿的数额;其次，建立有效的监督机制，严格执行《土地管理法》规定的补偿分配机制，遏制各级集体组织的截留，增加补偿分配到农民手中的概率;另外，通过立法完善民众对集体组织运用补偿款的监督力度，敦促集体经济组织专款专用，避免补偿款的二次流失。